O presente texto tem por escopo analisar de forma sucinta o tratamento legal do direito ambiental nas últimas décadas, principalmente a partir de 1970. Fazendo uma breve análise do tratamento dado à proteção e regulamentação das atividades relacionadas ao meio ambiente nas constituições brasileira, iniciando na Constituição do Império, promulgada em 25.03.1824, finalizando na sistemática da Constituição de 1988.
DIREITO AMBIENTAL NAS CONSTITUIÇÕES DO BRASIL
I INTRODUÇÃO
O presente texto tem por escopo analisar de forma sucinta o tratamento legal do direito ambiental nas últimas décadas, principalmente a partir de 1970. Fazendo uma breve análise do tratamento dado à proteção e regulamentação das atividades relacionadas ao meio ambiente nas constituições brasileira, iniciando na Constituição do Império, promulgada em 25.03.1824, finalizando na sistemática da Constituição de 1988.
II DESENVOLVIMENTO
No final da década de 1960, os países em desenvolvimento, em particular aqueles surgidos de processos de descolonização, como o Brasil, propuseram-se a controlar as atividades relacionadas com o uso do meio ambiente, como a tentativa da eliminação das práticas de exploração pelas quais as antigas potências coloniais exerciam sobre os recursos naturais. Neste contexto, Antunes (2000) destaca que não apenas os países em desenvolvimento, como todo o mundo começam a perceber a importância da preocupação com a proteção do meio ambiente.
O mundo atual sofre sérios problemas ambientais que exigem uma resposta do Direito e uma maior conscientização de todos os habitantes do planeta e, essa visão tem tomado proporções cada vez maiores nas várias atividades em todo o mundo.
Cabe à Constituição, que é considerada a lei fundamental de uma nação, traçar expressamente seu conteúdo e os limites da ordem jurídica, encontrando direta ou indiretamente nesse dispositivo legal a base e os fundamentos da proteção do meio ambiente, repassando para as demais legislações, como a Estadual e Municipal os princípios fundamentais a serem seguidos. Mas, historicamente a coisa não era bem assim. Segundo Milaré (2007), nos regimes constitucionais anteriores a 1988 à proteção do meio ambiente não tinha força legal para combater a exploração desregrada da natureza. Mas, contudo, há de se notar que a análise da evolução histórica da legislação ambiental brasileira e do pensamento jurídico ecológico derrubar-se-á o mito de que as agressões contra o meio ambiente foram praticadas no Brasil apenas em passado recente, até por falta de regulamentação própria. Algo que não é bem verdade, pois percebemos que hoje existem legislações avançadas sobre a proteção de diversos seguimentos da natureza e nem por isso há o respeito total a lei.
De fato, antes de 1988 mesmo sem previsão constitucional expressa, o Brasil chegou de certa forma a promulgar leis e regulamentos relativos ao meio ambiente, sendo isso possível porque o legislador baseava-se no poder geral que lhe cabia para proteger a saúde humana. Segundo Milaré este foi “historicamente, o primeiro fundamento para a tutela ambiental, ou seja, a saúde humana, tendo como pressuposto, explícito ou implícito, a saúde ambiental”. (MILARÉ, 2007,p.142). Dessa forma, no Brasil existiram, desde seu descobrimento, leis que tratavam de alguma maneira das questões ambientais, assim, havia apenas alguns artigos de leis esparsas que se referiam ao meio ambiente. Na verdade, eram coniventes com a exploração desregrada, ao estimular a exploração ambientalmente não sustentável.
O despertar ecológico, embora explosivo em várias partes do mundo, é relativamente recente, assim será feita uma breve análise histórica do tratamento dado a proteção e regulamentação das atividades relacionadas ao meio ambiente nas constituições brasileira, iniciando na Constituição do Império, promulgada em 25.03.1824, finalizando na sistemática da Constituição de 1988, que segundo Machado (2007), é a primeira Constituição brasileira em que a expressão meio ambiente é mencionada.
No período imperial pouco valiam as leis que visavam à conservação do meio ambiente, por não existir uma conscientização coletiva, no sentido de respeitá-las, fazendo com que fossem cumpridas. O problema era bilateral, estava tanto na falta de civismo do corpo administrativo, quanto na falta de civilidade por parte da população. No entendimento de Milaré (2007,p.145), a “Constituição do Império, de 1824, não fez qualquer referência à matéria, apenas cuidando da proibição de indústrias contrárias à saúde do cidadão”. Ainda no entendimento do citado autor essa medida conseguiu traduzir já um certo avanço no contexto daquela época, algo muito ínfimo e sem repercussão geral capaz de modificar tanto as atitudes do Estado quanto à conscientização da população.
Em 15.11.1889, a República foi proclamada e, dois anos depois, em 1891, foi promulgada a primeira Constituição, também omissa sobre a proteção do meio ambiente. Como expressa Milaré (2007, p.146) “o Texto Republicano de 1891 atribuía competência legislativa à União para legislar sobre as suas minas e terras”, Aparentemente, questões que não dissessem respeito às minas e terras da União, estavam sob a competência legislativa dos Estados-Membros, como se nota, também não existe um tratamento adequado em relação à proteção do meio ambiente.
Em 1934, como fruto da Revolução de 1930 e da Revolução Constitucionalista de 1932, foi elaborada uma nova Constituição Federal, contendo alguns dispositivos constitucionais ambientalistas. Percebe-se tal assertiva nos dizeres de Milaré (2007, p.146) “a Constituição de 1934 dispensou proteção às belezas naturais, ao patrimônio histórico, artístico e cultural; conferiu à União competência em matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração”. Um avanço considerável na perspectiva de proteção e regulamentação de um desenvolvimento crescente que se utiliza dos meios naturais para prosperar.
Desta forma, e segundo Antunes, havia uma preocupação de melhor regulamentar as atividades relacionadas com o uso e exploração do meio ambiente,
de alguma forma, a Constituição Federal de 1934 estimulou o desenvolvimento de uma legislação infra-constitucional que se preocupou com a proteção do meio ambiente, dentro de uma abordagem de conservação de recursos econômicos. Um bom exemplo do que estou falando é o Código de Águas de 1934, cujos objetivos primordiais estavam relacionados à produção de energia elétrica. (ANTUNES, 2005,p.50)
A Constituição Federal de 1934, de acordo com Bercovici (2005), trouxe uma inovação que se constituía em um capítulo referente à Ordem Econômica e Social, preocupando-se com a organização da economia baseada em princípios e necessidades da vida nacional. Ao falar da Ordem Econômica e Social, o Estado demonstra sua preocupação com o movimento econômico, criando regras que visavam o controle das atividades econômicas. Através disso buscava-se a implementação de direitos sociais, econômicos e culturais.
Além da Constituição de 1934, outras Constituições Federais também inovaram a matéria que versa sobre a Ordem Econômica e Social, destacando as Cartas Constitucionais de 1937, de 1946 e a de 1967-69, que serão analisadas adiante, mas que também não se preocupavam com a proteção efetiva do meio ambiente”.
Por sua vez, o legislador constitucional na Carta de 1937, no essencial, quanto às questões de defesa dos recursos ambientais se manteve no mesmo padrão da Constituição de 1934, especialmente no que se refere à competência da União para legislar e fiscalizar o uso e a exploração dos recursos naturais renováveis e não-renováveis, em destaque as águas. Assim, a Carta de 1937 segundo Milaré (2007, p. 146):
[...] também se preocupou com a proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, bem como das paisagens e locais especialmente dotados pela natureza (art 134); incluiu entre as matérias de competência da União legislar sobre minas, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração; cuidou ainda da competência legislativa sobre subsolo, águas e florestas no art.18, a e e, onde igualmente tratou da proteção das plantas e rebanhos contra moléstia e agentes nocivos. (MILARÉ, 2007,p.146)
Já na Constituição de 1946, além de manter a defesa do patrimônio paisagístico, histórico e cultural, o art. 175 manteve como competência da União à possibilidade de legislar e fiscalizar sobre normas gerais em defesa da saúde, das riquezas do subsolo, das águas, florestas, caça e pesca. Houve a inclusão, no artigo 34, Inciso I, das ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países dentre os bens de domínio da União. O próprio regime democrático de 1946 não alterou o regime de competências legislativas da União em temas ambientais, os textos anteriores foram praticamente repetidos. A autorização ou concessão de que tratava a Constituição Federal de 1934, não mais se encontra presente na Constituição de 1937, Milaré (2007) afirma que esta foi restringida e passou a ser concedida a brasileiros ou empresas organizadas no País, algo ainda aquém da verdadeira importância que se deveriam dar as questões ambientais.
Como se pode observar, seguindo o entendimento de Antunes (2005), até este ponto, não havia qualquer fundamento constitucional que justificasse e legitimasse as intervenções legislativas sobre matérias de cunho estritamente ambiental. Os dispositivos supracitados não tutelavam a proteção do meio ambiente, mas tão somente fixavam a competência da União para legislar a respeito da exploração econômica de alguns bens ambientais de domínio federal. Neste mesmo entendimento, Baracho Júnior diz que
a forma como as normas brasileiras protegiam os elementos naturais até a década de 1970 considerava o meio ambiente como recurso, ou seja, como meio para obtenção de finalidades humanas. (BARACHO JÚNIOR, 1999, p.183)
A partir do final da década de 1960 houve uma valoração jurídica do meio ambiente. Observou-se uma maior preocupação ecológica com o ambiente por parte do legislador, que impôs controle legal às atividades exploratórias e as condutas degradadoras, que anteriormente eram ignoradas. Segundo Milaré (2007,p.146),
manteve-se na Constituição de 1967 a defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservando ainda a competência da União legislar sobre normas gerais de defesa da saúde, sobre jazidas, florestas, caça, pesca, águas, direito agrário entre outras.
À exemplo dessa tomada de consciência pode-se destacar a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, em Estocolmo na Suécia, em 1972, com participação de 113 países, onde foram estabelecidos princípios básicos de um novo ramo do direito, o Direito Ambiental. Essa mudança de consciência vem reafirmar que não há mais espaço político e social para que se possa sequer imaginar os rumos da humanidade dissociados de um crescente envolvimento com a proteção ambiental. Os principais resultados dessa Conferência apontados por Milaré (2007) foram a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, e a aprovação da Declaração sobre o Meio Ambiente Humano. Apesar de não estabelecer nenhuma regra concreta, essa declaração segundo entendimento de Willemann (2004):
Propiciou a primeira moldura conceitual abrangente para formulação e implementação estruturada de um direito internacional preocupado com meio ambiente que foram entronizados nas legislações nacionais no decorrer dos anos seguintes, sendo considerada um documento sem uma obrigação legal, mas que inspirasse nos homens o desejo de viver em harmonia uns com os outros e com o meio ambiente.
Percebe-se que a Declaração de Estocolmo abriu caminho para que as Constituições supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental dos cidadãos.
Todavia, apesar das mudanças de consciência nas últimas décadas lembra-nos Baracho Júnior (1999, p.179), “o problema da relação com o meio ambiente começa a ganhar fôlego no Brasil apenas no final da década de 70”, e ainda:
Como se pode observar, a proteção de diversos recursos naturais compõe o ordenamento jurídico brasileiro desde 1934. Em que pese à variedade de recursos protegidos, a expressão meio ambiente integra uma norma jurídica brasileira pela primeira vez em 1975. Tal fato não se deu por acaso. Em verdade, denota uma mudança mundial de paradigma, uma mudança na visão que a humanidade tem do meio ambiente. (BARACHO JÚNIOR,1999, p.181)
A partir da década de 1980 a legislação ambiental passou a desenvolver-se com maior consistência e celeridade, preocupada em proteger o meio ambiente de forma específica e global. Um marco dessa nova proteção do patrimônio ambiental em nosso país foi a edição da Lei 6.938, de 31.08.1981, lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que com competência instituiu o SISNAMA, (Sistema Nacional de Meio Ambiente), que tem como objetivo planejar ações integradas de diversos órgãos governamentais através de uma política nacional para o setor, entre outras atribuições, e com a inserção de um capítulo sobre meio ambiente na Constituição, sem falar em diversas outras normas localizadas em outras partes do Texto Constitucional.
A Carta Política de 1988 é um marco histórico da proteção ambiental no Brasil, substituindo a antiga Carta Constitucional por uma ampla previsão que passa a nortear e delimitar o sistema jurídico ambiental, a ele dedicando todo um capítulo, complementado por dispositivos esparsos. A norma fundamental do sistema encontra-se no caput do artigo 225, norma principiológica:
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL,1988)
Neste dispositivo, observa-se a mudança no tratamento do meio ambiente, sua proteção é, agora, oponível contra o interesse particular de qualquer espécie, inclusive ao direito de propriedade, limitado ao cumprimento de sua função social. O texto constitucional impôs incumbências tanto ao Poder Público (artigo 225, § 1º) quanto aos particulares (artigo 225, § 2º), além de sujeitar os autores de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas independentemente da obrigação de reparar os danos causados (artigo 225, § 3º). Fortalecendo a perspectiva protecionista ambiental que traz a Carta Constitucional de 1988, expressa Magalhães (2002a, p. 325):
A Constituição Federal relaciona medidas que devem ser tomadas pelo Poder Público para a efetivação de direito, como a preservação e a restauração dos processos ecológicos; a preservação da diversidade e integridade do patrimônio genético do País, e a fiscalização das entidades dedicadas à pesquisa e à manipulação de material genético.
A Carta de 1988, afirmando o Estado Democrático de Direito, demonstra expressa preocupação com a ordem econômica e com o meio ambiente, em seu art. 170, VI:
Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação. (BRASIL, 1988)
No mesmo entendimento, salienta Bercovici que a Carta Constitucional de 1988:
[...] tem uma Constituição Econômica voltada para a transformação das estruturas sociais. [...] O capítulo da Ordem econômica tenta sistematizar os dispositivos relativos à configuração jurídica da economia e à atuação do Estado no domínio econômico, embora estes temas não estejam restritos a este capítulo do texto constitucional. (BERCOVICI, 2005, p. 30)
Destaca, ainda, Baracho Júnior (1999, p. 238):
A constitucionalização de normas de proteção, recuperação e melhoria do meio ambiente nos parece exatamente uma indicação no sentido de que a abordagem jurídica acerca dos modernos problemas ambientais deva ser orientada pelo paradigma do Estado Democrático de Direito, declarado como princípio fundamental no art.1º do Texto Constitucional.
Através dos dispositivos criados pela Carta Constitucional no que concerne à proteção do meio ambiente, Magalhães (2002a) afirma ter sido possível visualizar os componentes a serem protegidos, de maneira que a utilização dos recursos naturais não venha a comprometer a integridade dos atributos que justificam sua proteção. Sob tal ponto de vista, o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado integra o elenco de direitos fundamentais.
No Brasil, em pouco mais de cinqüenta anos o pensamento jurídico-ambiental evoluiu. Reconhecendo essa evolução sistemática do direito ambiental ao longo da história no Brasil expressa Antunes (2005, p. 52):
As Constituições que antecederam à atual Carta deram ao tema Meio Ambiente um tratamento pouco sistemático, esparso e com um enfoque predominantemente voltado para a infra-estrutura da atividade econômica. Ao contrário do tratamento passado, hoje houve um aprofundamento das relações entre Meio Ambiente e a infra-estrutura econômica, pois nos termos da Constituição de 1988, é reconhecido pelo constituinte originário que se faz necessária a proteção ambiental de forma que se possa assegurar uma adequada fruição dos recursos ambientais e um nível elevado de qualidade de vida às populações.
A Constituição Federal de 1988 no teor do art. 225 trata o meio ambiente como patrimônio da coletividade e bem de uso comum do povo, e por envolver nítidos interesses sociais, o Poder Público e à coletividade devem zelar por ele, tutelá-lo de várias maneiras e fomentá-lo. No entanto, não devemos pensar que o Poder Público seja considerado dono dos bens ambientais, nesta perspectiva ressalta Machado (2007, p. 122):
O Poder Público passa a figurar não como proprietário de bens ambientais, mas como um gestor ou gerente, que administra bens que não são dele e, por isso, deve explicar convincentemente sua gestão. A aceitação dessa concepção jurídica vai conduzir o Poder Público a melhor informar, a alargar a participação da sociedade civil na gestão dos bens ambientais e a ter que prestar contas sobre a utilização dos bens ‘de uso comum do povo’, concretizando um ‘Estado Democrático e Ecológico de Direito’.
Portanto, o uso correto de todo recurso ambiental tem a ver com os direitos de solidariedade e fraternidade, que segundo Moraes são considerados “constitucionalmente, como direitos de terceira geração, que englobam o direito a um meio ambiente equilibrado, transcendendo os direitos individuais para alcançar interesses maiores da coletividade”. (MORAES, 2005, p. 26). A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, destaca a ética da solidariedade entre as gerações, de modo que as presentes não usem o meio ambiente promovendo a escassez e a debilidade para as vindouras.
O Direito Ambiental ganha importância nesse contexto, como um ramo responsável pela fiscalização e aplicação de normas que regulamentam e controlam as atividades humanas que tendem a degradar o meio ambiente, constituindo os direitos de terceira geração que surgiram no paradigma do Estado Democrático.
Além do tratamento especial dado ao Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988 no seu artigo 225, existem outros artigos que traduzem as obrigações da sociedade e do Estado brasileiro para com o uso dos recursos ambientais. É preciso salientar que, tanto a Carta Maior disciplina alguns dispositivos de ordem ambiental, como também a legislação civil, penal, administrativa e até mesmo internacional, quando legalmente recepcionada pela legislação brasileira, dispositivos estes que cumpridos de forma ampla possibilitam a preservação dos recursos naturais conciliando-os com o desenvolvimento econômico.
III CONCLUSÃO
Pelo presente estudo, conclui-se que a responsabilidade humana vem evoluindo na elaboração normativa que rege todo o sistema em sociedade, o Direito Ambiental também se faz valer nesta perspectiva. Resta provado que não faltam normas ou mesmo qualquer outro elemento formal para pôr em prática os mecanismos de defesa ambiental no Brasil, a simples observação de que o meio ambiente não pode mais ser tratado com desinteresse já demonstra uma preocupação com o futuro da humanidade, algo impensável com sistematicidade nos ordenamentos jurídicos anteriores a Carta de 1988. Só com essa consciência ecológica que conseguiremos viver e sobreviver lado a lado com a natureza e com tudo aquilo que ela pode nos oferecer.
IV REFERÊNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8 ed., Rio de Janeiro: Lúmem Júris, 2005.
BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Responsabilidade Civil por dano ao meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2005.
BRASIL. Constituição (1988) Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15 ed., São Paulo: Malheiros, 2007.
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Direito Constitucional Tomo II. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002a.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 5 ed, São Paulo: Revista dos tribunais, 2007.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 18 ed., São Paulo: Atlas, 2005.
WILLEMANN, Zeli José. O principio da insignificância no Direito Ambiental. 2004.
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